美国与亚洲对加密货币是监管趋紧还是政策宽松？

整理：HashKey Capital

本期 IR Call， HashKey Capital 特邀两位业内的资深法务专家 —Anna Liu，HashKey 集团法务负责人，Michelle Ann Gitlitz，Flexa Network 总法律顾问，对美国和亚洲市场加密资产监管的过去、现状及未来分享前沿的行业洞察。

Q：在亚洲，哪些机构负责监管加密资产、数字资产的相关活动？

Anna：过去这些年，加密资产在亚洲正经历着飞速的增长，监管机构也不可避免地关注到了这一领域。许多亚洲国家意识到了采用加密货币的益处（比如汇款的低交易成本），但同时也为洗钱及恐怖主义融资感到忧虑，从而政府需要出台更严格的监管规则来保护消费者。目前来看，亚洲各地对加密资产的监管要求有所不同，监管框架也「一地一策」。今天，我们重点来说香港和新加坡:

a) 香港：根据监管对象的不同，监管机构可分为：

香港金融管理局：特区的中央银行，决定数字资产是否被视作「钱币」, 所以香港金融管理局有对稳定币的司法管辖权，且有权推动稳定、保护金融生态完整性。

• 香港证券及期货事务监察委员会（SFC）：香港金融市场的监管机构，管理证券和期货类别的虚拟资产。
• 香港特别行政区财经事务及库务局（FSTB）：香港特别行政区的决策局之一，负责制定关于财经及政府库房的政策，同时也为行业提供通用准则。

b) 新加坡：对于加密资产，新加坡金融管理局创建了一个独立的监管框架，混合了中央银行及金融管理机构的关键职能，它对申请从事虚拟资产业务的公司提出了许可框架和具体要求。

Q: 在美国，哪些机构负责监管加密资产、数字资产的相关活动？

Michelle：a) 我称之为监管机构的「字母汤」（【喻】大杂烩，五花八门），美国有不同的州和联邦监管机构，他们都希望能颁布及推行关于加密资产的相关法律。

b) 在美国，有州与联邦的双线监管体系（比如：纽约市和亚利桑那州的制度有所不同）

c) 联邦制度：有美国证券交易委员会（SEC），美国商品期货交易委员会（CFTC），美国货币监理署（OCC），美国金融犯罪执法局，国税局（IRS）等。

• SFC：负责对证券的监管（代币被他们认为是证券，证监会将大多数的加密货币归为证券类资产）；
• CFTC：监管特定类型的商品，主要是加密资产的现货市场不受 CFTC 的监管，而关于是否应该由其监管加密资产现货交易的讨论仍然在进行中。
• OCC：作为财政部门，关于银行系统的监管规范都出自其手，从而稳定币的监管在 OCC 的权力范围内。
• 美国金融犯罪执法局：确保加密资产不参与任何形式的恐怖主义融资
• IRS：民众对加密资产的交易行为合法缴税
• 美国消费者金融保护局：涉及加密业务的企业应对消费者充分披露 / 公示哪些内容。
• 联邦贸易委员会（FTC）：涉及加密业务的企业推出旗下金融产品广告时应遵守的行业规范

d) 每个州都有不同的法律：举例来说，州政府出台《货币传输者法》从而实现对支付行业、接收钱币（或有价值的流通货币）的监管覆盖。

e) 在拜登的领导下，他不遗余力的鼓励跨机构协作，更多的监管机构选择合作，但从宏观层面上，仍缺乏跨机构协作的相关指南 / 白皮书。

f) 在众机构之上，是否有「超级监管者」存在？关于这个角色，一直有讨论的声音，但尚未形成全局性的定论。总统加密资产工作小组曾提出过类似的提议，比如 CFTC 或 OCC 应该作为加密资产行业监管的「最高机构」，但关于此事的解决方案仍在讨论中。

Q: 香港和新加坡的加密资产监管正在经历变革，我们曾经是如何去监管的，我们目前又是如何去做的？市场对于加密资产监管的情绪有所变化吗？

Anna：对于香港来说，从曾经的宽松政策现在正逐渐向监管规范化转变。现下没有任何法规旨在限制加密资产的发展，但是香港证监会对于证券及期货类加密资产的交易仍严格监管。

a）目前为止，香港对于加密资产的监管可分为三大类：

I) 对于基金管理企业的监管：资产管理业务是受香港 9 号牌照管理的金融活动，被定义为「管理或证券」。管理一只仅投资于加密资产（目前不被归类为证券）的基金，目前不被视作基金管理活动，所以不需要申请 9 号牌照。但是如果一家基金管理公司已经获得了 9 号牌照，而且计划管理加密资产基金（香港证监会称其为虚拟资产），它将属于香港证监会的监管范围内。香港证监会通过发放牌照及其他条件来监管加密资产活动。

监管条件：如果基金投资超过 10% 的总资产值在虚拟资产上，如果尚未达到 10% 的标准，基金管理人仅需知会香港证券会，如果（虚拟资产投资的部分）超过了其 10% 总资产值，则满足应向香港证监会申请牌照的情况，应主动申请监管升级。

II）对于基金分销商的管理：在香港如果想要分销基金，首先要获得 1 号牌照（证券交易）。基金是集合投资计划，属于证券，无论实际是投资于证券或是加密资产。2022 年 1 月起，香港金融管理局和证监会对虚拟资产基金的承销做了额外要求，包括只允许销售给合格投资人，保留正规的 KYC 程序，并要求对虚拟资产做适当的尽职调查，确保对客户充分披露信息及风险。这说明了监管条件的提升。如果 1 号牌照公司想从事加密资产基金，则需要遵从新的要求。

III）对于交易平台运营商的管理：非证券型代币的加密资产交易服务不受证监会的监管。目前，证监会采取了一种「选择同意」的方式来监管交易平台，企业应运营中心化的线上交易平台，且在平台上提供至少一种证券型代币。如果平台上存在一个证券型代币，平台将受到证监会的监管，从而需要运营商取得 1 号、7 号牌照。HashKey Group 作为亚洲领先的数字资产金融服务集团，已率先取得了在香港运营虚拟资产交易平台的原则性批准。

b）在新加坡，对于加密资产的监管在过去几年中一直在稳步发展。加密货币不被视作货币的等价物，而是根据加密资产特性的不同，被分为受监管产品（数字支付代币，资本市场产品，或者电子货币），或者是不受监管的数字代币，严格受限于实用性用途。我想展开说说以下两种主流的监管制度：

I）证券期货的监管：在此制度下，加密资产可以有类似于传统资本市场产品的特征。

II）《支付服务法》：一项新制度，新加坡的《支付服务法》要求支付服务提供方注册并获得许可。电子货币的发行和数字支付代币（DPT）服务与加密货币有关。目前 DPT 的范围很窄，各项服务使 DPT 的交换更为便捷。自 2022 年 1 月起，最大的变化是扩大了对 DPT 服务的定义，进一步将一些活动纳入监管范围，如 DPT 转让、DPT 托管机构 / 钱包，以及在服务提供商不拥有资金或 DPT 的情况下为 DPT 交易所提供便利。未来，更多类型的服务将被纳入监管范围。

Q: 美国曾经是如何监管加密资产的？现在的监管现状又是如何？

Michelle：

• 美国核心的监管体系并没有很大变化
• 如何判定某种加密代币是否是证券，最高法院和证监会仍采用 1946 年的「豪威测试」
• 类似美国金融犯罪执法局这样的监管机构从 2013 年起就开始引导市场遵守《银行保密法》，加密货币作为交易媒体也同样适用，从而《银行保密法》的涵盖范围扩大至加密货币。
• 同时许多监管机构的执法行动也在逐渐增多。比如说，国税局曾在 2016 年向 Coinbase 发出传票，并调查其用户是否存在逃漏税行为。

虽然没有新的法规出现，但对现有法规的修订和重新诠释却在不断发生。截至 2022 年 5 月，美国没有出台针对加密资产的新法规（与亚洲不同）。

Q: 为什么全球的监管机构提起加密资产总是「又爱又恨」？

Michelle：

A）这个词儿恰如其分。加密行业最名声在外的故事比如说「丝绸之路」事件（暗网市场，2013 年关闭，2020 年被匿名用户转移走价值 10 亿美金的比特币，后被美国警方缉获），使得加密资产伴着一些「负面的」、「犯罪的」形容词出现在了新闻头条里。

但 Michelle 却反驳了这种「观念」，「丝绸之路」的嫌犯落网恰恰是因为 FBI 强大的区块链分析能力。如果「丝绸之路」上使用的是现金，嫌犯是极难归案的。现金用在了违法用途上，但它几乎不可能被抓到蛛丝马迹，因为没有账本。这从根本来看就是个坏消息。

B）还有一层原因是新科技（或是任何新兴事物）有时都容易让人们觉得不安全。

Anna：我想补充一点。监管机构站在产业的另一面，他们专注于保护居民的合法权益，通过监管企业市场行为来确保金融稳定性。这是我认为为什么监管机构对新科技总是抱着审慎的态度，他们也需要一个过程来深入学习从而实施监管。这是个需要时间的过程。我们很高兴看到不同的监管机构都在同时关注并促进加密资产行业的成长。

Q：Michelle，您供职于 Flexa Network，一家全球领先且完全数字化的加密货币支付生态系统，请您跟大家分享下美国加密支付行业的监管现状。

Michelle：

A）我们有联邦支付及货币传输法案，即《银行保密法》。联邦制度重点确保支付不被用于洗钱及资助恐怖主义等目的。

B）从州政府的角度来说，重点是保护消费者。州法律是关于「速汇金」（MoneyGram，个人间的特快全球汇款业务）、支票业务。如果我住在新泽西，走进「西联汇款」（Western Union，主要业务为国际汇款）想要汇一笔款去墨西哥。新泽西州的监管机构想要确保的是这笔钱确实汇向了墨西哥。

C）稳定币非常有趣，最大的用途就是支付。许多的稳定币发行商受纽约州金融服务管理局的监管，而纽约是对加密资产最友好的城市之一，但同时它的标准也定的很高。如果你受纽约州的监管，那很不错。Gemini/Coinbase/Kraken 全部受纽约州的监管。稳定币通常来说，按照纽约州金融服务管理局的要求，需要严格遵守 1：1 的准备金保证。

D）美国政府对中央银行数字货币很感兴趣，也是重支付侧。

E）Luna Terra 是一种算法稳定币，由「另外一种资产」所支持，如果这种资产下跌，它就会脱钩。

Q: Anna，请为我们讲讲中国大陆对加密资产的监管现状。

Anna：

• 国内还没有通过关于数字资产的相关法案
• 2013 年起，中国政府发布了一系列的指导方针
• 2017 年 9 月，央行等七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，它将 ICO 定性为潜在的犯罪活动，因此国内的加密货币行业受到了极大打击，此后
• 2021 年 9 月，中国官方进一步发布了指导意见，对加密货币行业的监管收严。2021 年的公告再次强调「加密货币不是法币」，不能自由流通，同时也禁止海外加密货币交易所对中国大陆居民开展相关服务。
• 结论：比特币和以太坊不是法定货币，加密货币做市，加密货币交易，ICO，加密货币交割交易，挖矿等行为在中国大陆是被禁止的。
• 但是，中国居民仍可持有或交易虚拟资产，但风险个人承担，并不犯法。但要说清楚的一点是，金融机构和海外的加密货币交易所不允许提供服务给中国大陆居民。所以现实中存在一定难度。
• 数字人民币，与去中心化的比特币和以太坊不同，受中国央行的监管。技术采用两层操作系统，核心层是中心化的。数字人民币作为中国的法定货币，现有法律的反洗钱、KYC（客户尽职调查）等法律都适用。

Q: 我们聊了过往，也谈到了现状，您认为未来加密资产监管的趋势会如何？

Michelle：我认为州政府会比联邦政府行动的更快。上个月，加利福利亚发布了一项关于加密货币的行政法令，对加密行业的发展和创新持肯定态度。我们也看到佛罗里达州成为了东海岸加密产业的技术中心。怀俄明州的政策也对加密行业很友好。我们将会看到各州制定出领先性的加密资产法案。我们不会看到联邦政府出台一体化法案。

Anna：就于香港而言，在过去 12 个月，香港有很多值得注意的监管发展，同时也与国际的趋势保持一致，旨在为香港打造更强大的监管框架。大量制度预计将在香港实行，将对市场造成影响。在此之前，证监会以「选择同意」的方式监管，交易所可以提供证券型代币。新的虚拟资产服务提供商（VASP）发牌制度将覆盖现有的监管缺口，从而对特定的非证券型虚拟资产服务商也起到监管义务。

我们预测即将出台关于稳定币的监管法案。香港金融管理局发布了一份《关于加密资产和稳定币的讨论文件》，认为有必要将与稳定币相关的支付行为纳入监管框架，因为其有几率对金融稳定性带来风险。目前来看，对稳定币的监管迟早要来，只是时间问题。证监会要求所有中介机构必须仅与证监会认可的交易平台运营商合作。

A）新加坡：也在加强对强势崛起的加密资产赛道的监管审查。新加坡金融管理局发布了关于加密资产向公众推广 / 媒体推广的监管准则。他们也于近日发布了一条法律，要求新加坡注册的数字资产服务商出海后，应获得授权许可，并遵守当地 AML/KYC 监管要求。新加坡金融管理局现将对有海外业务的数字资产服务商实施监管。

一言以概之，亚洲对数字资产的监管初见雏形，香港和新加坡两个地区对加密行业的监管框架和规则较为清晰。我认为监管制度对于 HashKey 这样的长跑选手来说，尤为有利。