今年拜登政府已经发布了超过 9 份加密报告，显示出美国成为加密及 Web3 全球领导者的野心。

撰文：周舟

来源：虎嗅 APP

「我们要制定 Web3（基于区块链的下一代互联网）的国际规则，不然几十年后子孙辈们就会像现在（芯片、操作系统等）一样被人掐脖子。」一名正在参与制定国内区块链技术标准的人员表示。

虽然立场不同，但美国前 CFTC 主席 Christopher Giancarlo 在《Crypto Dad》中也表达了类似的观点。

「20 世纪 90 年代初，人们很难预测互联网带来的巨大机会，如今这些互联网公司成为了全球经济最大的驱动力......互联网的竞争已经进行了 30 年，美国在其中处于领导地位，而另一场新的竞赛——货币互联网（the Internet of Money）还处于早期，它的价值与互联网一样，美国需要成为这一领域的领导者。」Christopher 说。

货币互联网、价值互联网、下一代互联网、加密行业、数字资产、Web3......这些名词都指向一个行业，然而因为还没有形成广泛的共识，人们对于这个行业应该叫什么还没能形成统一，不过有一点可以确认，它们都是基于区块链技术的生态。近半年来，由于这一生态里的公司异常活跃，展现出了赋能或者破坏传统行业的巨大的能量，美国、日本、新加坡等各国政府密集出台了一系列政策、法规甚至法律。

其中，美国再一次站在了监管创新的前沿，并试图定义加密、数字资产或者 Web3。9 月 16 日，白宫发布了比特币、加密货币监管框架。根据该文件显示，这是美国发布的首个全方位、系统性寻求发展数字资产的政府报告。

今年，拜登政府加大了对于 Web3 和加密行业的重视程度。据不完全统计，自 2022 年 3 月以来，拜登政府几乎每个月都会出 1 份报告，共出台了 9 份「加密报告」，希冀通过进一步完善这些报告来引导美国 Web3 的发展。

不激进，也拒绝保守

在进行了长达 6 个月的研究之后，白宫于 9 月 16 日正式发布了首个系统性的发展数字资产的政府报告。

此次报告并没有制定任何新的立法，甚至部分业内人士认为报告缺乏「实质性建议」，总体而言美国的企业界显示出了「激进」的态度，希望监管能进一步开放，而美国的监管机构相对而言较为保守。不过这次报告，依然反映了美国加密监管正在关注的几大方向，并透露了未来美国 Web3 发展的可能路线。

首先，报告指出美国有几十万人已经购买了加密货币等数字资产、美国金融科技公司（包括加密公司）在全球处于领先地位。根据各类数据显示，相对于全球绝大部分国家，美国在民众、企业方面显示出了对加密行业更为积极的态度。

近年来，数字资产市场显著增长。全球有数百万人购买了数字资产，其中包括 16% 的美国成年人。美国公司在创新方面领先世界，数字资产公司也不例外。截至 2022 年，全球最有价值的 100 家金融科技公司中，约有一半位于美国，其中许多公司从事数字资产服务。

同时，报告也指出了为什么美国要发展数字资产和加密金融，加密金融有望解决哪些问题。

大约有 700 万美国人没有银行账户，还有 2400 万人依赖昂贵的非银行服务，如支票兑现和汇款单来满足日常需求。对于那些使用银行的人来说，通过传统金融基础设施支付可能成本高且速度慢——尤其是跨境支付。

为了提高支付效率，美联储计划在 2023 年推出即时、24/7 的银行间清算系统 fednow，这将进一步推进全国范围内的即时支付基础设施。加密金融（数字资产）可以让支付变得更快，并使金融服务更容易获得。

拜登政府也在报告中表达了对数字资产存在巨大风险的担忧，并且在报告中提到了超过 10 家政府单位，它们中有的将直接监管加密金融和数字资产，有的将引导和帮助消费者，有的负责投资者教育。

在文件中，美国政府发现数字资产的发展伴随着很大风险，需要强有力的监管。

2021 年 11 月，全球数字资产的市值达到了 3 万亿美元（如今 1 万亿美元）。数字资产，是美国保持全球金融体系领导地位和保持技术前沿的机会。但同时，加密货币市场也存在风险，2022 年 5 月，一种叫 UST（Luna）的稳定币崩盘，以及随后的破产浪潮，使得投资者们的 6000 亿美元「灰飞烟灭」。

此外，拜登政府还提出了一些有关数字资产的目标。报告指出，美国机构将利用美国在国际组织中的地位，传递与数字资产相关的美国价值观。美国机构还将继续并扩大其在国际组织和标准制定机构中在数字资产工作方面的领导作用。

最后，报告认为美国央行数字货币（CBDC），有可能给美国带来巨大的好处。它可以使支付系统更加高效，为进一步的技术创新提供基础，促进更快的跨境交易，并具有环境可持续性。它可以促进金融包容和公平，使更广泛的消费者能够获得金融服务。此外，CBDC 还可以促进经济增长和稳定，防范网络和运营风险，保护敏感数据的隐私，并将非法金融交易的风险降至最低。美国潜在的 CBDC 还可以帮助保持美国的全球金融领导地位。

十余家政府机构「保驾护航」

美国政府如何监管加密、数字资产和 Web3，也是这一次报告的重点之一。而本次报告，白宫也较为详细列出了十余家相关政府机构正在参与和构建美国数字资产的发展，并且描绘了他们的具体角色。

作为生态中最重要的一部分，拜登政府肯定了正在监管数字资产的美国两大监管机构：SEC（美国证监会）和 CFTC（美国商品期货交易委员会）。在此之前，这两大实权监管机构在对于加密货币的监管分工问题上，一直冲突不断，并且有不断升级的趋势。

9 月 15 日，SEC 主席 Gary Gensler 表示：如果加密货币市场的监督在政府监管机构之间分割，可能会破坏市场监管。「如果最终有多个政府机构来定义什么是证券，而另外一个机构又尝试新的定义，这可能会破坏我们做的事。」

在他发言的同时，美国的另一政府机构——参议院农业委员会正在辩论立法，以赋予 CFTC 更多权力来监管数字资产。而 CFTC 内部也在积极寻求扩大加密市场的监管权力。为此，CFTC 专员 Chris Giancarlo 还吐槽了 SEC 拿钱不办事。他表示 SEC 的预算是 CFTC 的三倍，但工作量并达不到三倍。据悉，目前 SEC 的每年预算为 26.5 亿美元，拥有 5000 多名员工；CFTC 每年的预算为 15 亿美元，拥有 700 多名员工。

总体而言，SEC 和 CFTC 争论的焦点在于：加密货币等数字资产属于证券还是商品。如果定义为证券，那就归 SEC 管；如果定义为商品，就归 CFTC 管。

为此，SEC 和 CFTC 一直在尝试定义或者重新定义加密货币、数字资产和 Web3，而由于迟迟未能明确，整个行业充斥了各种各样新的名词和「行业黑话」。

目前的情况是，Gary Gensler 将多数加密货币视为证券，将加密交易所视为证券交易所。但是因为 Web3 和加密行业的快速发展，在实际监管的时候，哪些是证券，哪些不是，仍然难以决策，比如 PoS 以太坊是否属于证券，近日就成了行业热议的话题，而监管机构对加密货币的定义，比如以太坊是否是证券，将直接影响到众多 Web3 公司的发展。

除了这两大监管机构，报告也提到了美国还有很多其他政府机构也正在或即将参与到数字资产的发展中。比如消费者金融保护局（CFPB）和联邦贸易委员会（FTC）需要积极监控和处理消费者投诉，并对欺诈行为进行执法；鼓励金融知识教育委员会（FLEC）帮助消费者了解数字资产所涉及的风险和欺诈行为。

科学和技术政策办公室（OSTP）和国家科学基金会（NSF）将制定数字资产研究和发展议程，以启动下一代密码学、交易可编程性、网络安全和隐私保护以及如何减轻数字资产对环境的影响等主题的基础研究。它还将继续支持将技术突破转化为可进入市场的产品的研究。此外，NSF 将支持社会科学和教育研究，就安全和负责任的数字资产使用向不同利益攸关方群体提供信息、教育和培训。

美国能源部、环境保护局和其他机构将考虑进一步追踪数字资产的环境影响，减轻数字资产发展过程中对环境的危害。而商务部将研究建立一个常设论坛，召集联邦机构、工业界、学术界和民间社会交流知识和思想，为联邦实施监管、制定标准、协调活动、技术援助和研究支持提供信息。

拜登的 9 份报告，「藏着」美国 Web3 的未来

今年，拜登政府已经发布了超过 9 份加密报告，显示出美国成为加密及 Web3 全球领导者的野心。

在美国商务部发布的《负责任地提高美国数字资产竞争力》的报告中指出，数字资产迄今已成为一种全球现象，数字资产网络节点分布在全球各地，资产的转移可以瞬间跨越国界。为此，联邦部门和机构应继续参与促进数字资产政策和 CBDC 技术的发展。

报告认为：技术驱动的金融创新往往是跨国界的，金融科技对美国经济的持续领导地位可能很重要。而美国也很早便开始尝试对数字资产进行监管。

自 2013 年以来，SEC 已经针对与数字资产相关的个人和实体涉嫌违反联邦证券法的行为进行执法活动；自 2015 年以来，CFTC 已经就违反《商品交易法案》提起了 50 多起与数字资产相关的执法行动，它还负责监督提供与数字资产（如比特币期货）相关的衍生产品。

在司法部门发布的《执法部门在侦查、调查和起诉与数字资产相关犯罪活动中的作用》中，一个叫九头蛇的市场被司法部门捣毁。这是世界上最大、运行时间最长的暗网市场，网站创建于 2015 年 11 月，2021 年约占所有与暗网市场相关的加密货币的 80%。从成立到关闭，这个市场收到了大约 52 亿美元的加密货币。一些用户甚至为了转移资金而设立壳账户，通过九头蛇的比特币钱包进行洗钱。

报告引用了区块链分析公司的数据，2021 年超过 32 亿美元的加密货币被盗，这几乎是 2020 年失窃金额的六倍。而原因很大程度上是因为 DeFi（去中心化金融）平台的开源架构使攻击者更容易识别安全等级，并可以利用智能合约的漏洞。

在 Web3 公司中，已经出现了一些类似于金融行业的腐败交易，这也成为了美国监管机构关注的重点。2022 年 6 月 1 日，司法部宣布对纳撒尼尔·查斯坦提出起诉，他是目前全球最大的 NFT 平台 OpenSea 的产品经理。在 OpenSea 工作时，查斯坦负责 OpenSea 主页的 NFT 展示，所以他有时候会通过内幕消息提前购买这些在主页展示的 NFT，从而获利。为了掩盖欺诈，查斯坦使用匿名账号和钱包进行这些买卖，这些行为与金融行业利用内幕消息获利十分相似，不过最终被发现。

与司法部相同，财政部也发布了一份关于加密货币风险的报告——《解决数字资产非法金融风险的行动计划》。

此外，拜登政府还出台了两份关于数字美元的报告：《美国央行数字货币系统的技术评估》和《美国央行数字货币系统的政策目标》，几乎在每一份报告中都会提到数字美元，可见拜登政府对发展数字美元有着很强的兴趣。

除了数字美元、数字货币的风险、数字资产的发展外，拜登政府还分别发布了一份对数字资产与气候能源之间的关系、货币与支付关系的报告。总体而言，拜登政府的 9 份加密报告涉及了方方面面，对于美国在数字资产的领导地位、CBDC、未来支付体系、洗钱与欺诈风险等都较为重视。

这些报告构成了拜登政府对于加密货币、数字资产、Web3 的基本态度，在此基础之上，美国财政部还将在 2023 年 2 月之前完成 Defi（去中心化金融）的评估，并在 2023 年 7 月之前完成对 NFT（不可替代代币）的评估。

报告不能代替立法的明确性，但是是未来立法的重要参考。目前，美国国会呼吁修改《银行保密法》，拜登正在考虑其必要性，而这些报告之后，人们也在期待其发布的第一份有关数字资产的明确法律。

附：拜登政府的 9 份加密报告

【1】《白宫发布首个系统性数字资产发展框架》White House Releases First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets

【2】《应对数字资产中的非法金融风险的行动计划》ACTION PLAN TO ADDRESS ILLICIT FINANCING RISKS OF DIGITAL ASSETS

【3】《加密资产：对消费者、投资者和企业的影响》Crypto-Assets: Implications for Consumers, Investors, and Businesses

【4】《货币和支付的未来》The Future of Money and Payments

【5】《美国加密资产对气候和能源的影响》CLIMATE AND ENERGY IMPLICATIONS OF CRYPTO-ASSETS IN THE UNITED STATES

【6】《美国央行数字货币系统的政策目标》POLICY OBJECTIVES FOR A U.S. CENTRAL BANK DIGITAL CURRENCY SYSTEM

【7】《美国央行数字货币系统的技术评估》TECHNICAL EVALUATION FOR A U.S. CENTRAL BANK DIGITAL CURRENCY SYSTEM

【8】《执法部门在侦查、调查和起诉与数字资产相关犯罪活动中的作用》The Role Of Law Enforcement In Detecting, Investigating, And Prosecuting Criminal Activity Related To Digital Assets

【9】《可靠且有策略地提高美国在数字资产方面的竞争力》RESPONSIBLE ADVANCEMENT OF U.S. COMPETITIVENESS IN DIGITAL ASSETS